И.В. Поповский. Город и гражданский договор в современной России
Важнейшим признаком города является наличие городской культуры, основанной на идее «свободы выбора». Именно не вседозволенность, а свобода или возможность делать все, что не причинит вреда другому, и определяет для городского сообщества основные ценности: плюрализм, толерантность, сбалансированность интересов, согласованность действий, устойчивость социальных связей, совместность установления ограничений, социальная сопричастность, партиципация (добровольное участие населения в решении городских проблем), равенство перед законом, прозрачность во взаимодействиях, рефлексивное отношение к себе [6].
Российская реальность выглядит несколько по иному. По данным социологического опроса 2005 года, проведённым исследовательской группой «Циркон», 25% горожан вообще не знали словосочетания «местное самоуправления», а 38% что-то слышали. 34% считают самоуправление местным представительством федеральной власти [7]. О законе самоуправления, суть которого разграничения ответственности и полномочий местной и государственной власти, 54% горожан впервые слышали и только 10% знают. При этом 72% считают, что выборы главы городской администрации должны быть осуществлены горожанами, 21% - за назначение вышестоящим органом, например, губернатором. С кем же связывают горожане надежды на улучшение городской жизни? 35% - с мэром города, 23% - с губернатором, 18% - с Президентом России, 18% - с самими жителями города, 13% - с крупными предприятиями, лишь 8% - городским советом, и совсем мало 5% - с общероссийскими и городскими общественными организациями, партиями и профсоюзами. Самое интересное 7% населения связывают свои надежды с правоохранительными органами. Последнее не удивительно, потому что 71% горожан вообще не знают о каких-либо объединениях жителей. 75% горожан верят, что их активная позиция улучшает жизнь в городе, а 13% считает, что это только мешает местной власти выполнять свои обязанности.
Примечательно, что законодательной городской власти и общественным институтам доверие горожан значительно меньше, чем исполнительной. Именно в этом и проявляется отношение к закону горожан. Доверяя себе и высокопоставленному чиновнику, жителями города принятый закон на уровне городского совета уже ментально не выполняют. Правовая безграмотность провоцирует укрепление коррупционных связей. Однако в реальности горожане в большей степени склонны направлять свою активность на обращение в инстанции, тогда как намерение приложить усилия к тому, чтобы объединится для самостоятельного решения тех или иных проблем они выражают гораздо реже. Часто исполнительная власть по разным причинам не может выполнить просьбу горожанина, а иногда и игнорирует такие обращения. Поэтому сегодня наибольшее распространение получили общественные объединения, основанные на протестных моделях поведения: например, экологи и охрана исторического наследия. Совершенно очевидно, что партнерского, конструктивного участия горожан в управлении не происходит. Причина традиционных устоев рядового горожанина в многовековом формировании ментальности россиянина.
История России отражает постоянную борьбу формирования институтов буржуазного городского самоуправления с государственной феодальной и бюрократической системой. История реформ городовых положений также отражает противоречивую непоследовательную городскую политику Российского государства. Первой реформой местного управления при Петре I было учреждение выборных бурмистерской палаты в Москве и земских изб в городах 30 января 1699г., но бюрократический элемент упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в упадок. Тогда Петр I, понимая необходимость городского самоуправления, учредил выборные магистраты по городам. После смерти царя губернаторы и воеводы снова узурпировали власть вплоть до царствования Екатерины II, которая на основе децентрализации и самоуправления воссоздала местное управление. Екатерининскою Городовою Грамотою или Городовым Положением 21-го апреля 1785 г. было положено начало городских «вольностей», что определило новую эпоху в истории русского законодательства. Общий план городского общественного, т.е. бессословного самоуправления, введенным этим законодательным актом, был задуман на широких и разумных основаниях и далеко опережал свой век. К сожалению, отчасти недостаточная определенность постановлении Екатерининской великой хартии, отчасти наступление жестокой реакции в последующее царствование Павла I, и ,главным образом, несоответствие рациональных начал Грамоты 1785 года господствующим бюрократическим взглядам и бытовым условиям русской жизни привели к тому, что реформа Екатерины II не принесла всей ожидаемой от нее пользы [3].
Преемник Екатерины II Павел I, будучи под впечатлением революционной деятельности парижской коммуны, отменил в 1798 г. Городовое Положение своей матери. Александр I, хотя и восстановил в 1800 г. Екатерининскую грамоту, как «непреложный закон», но на деле городские учреждения вполне восстановлены не были, и городское хозяйство приходило в большой упадок[3].
Утвержденное Александром II прогрессивное Городовое Положение 16-го июня 1870 г также поддерживало общественный всесословный характер городского самоуправления. Однако трудность внедрения Положения было вызвано долговременной дореформенной административной опекою, при которой «городское общество, свободное многие десятки лет от ответственности, приобрело… издавна привычку ждать и побуждений, и помощи от администрации». Как ни крупны были некоторые недостатки Городового Положения, проникавший его дух самоуправления и дарованное им право самостоятельного управления городскими делами были необходимы и современны.
Убийство Александра II спровоцировало антитеррористическую реакцию царского правительства, что отразилось в новом Городовом Положении 12-го июня 1892 года. Всесословность сменилось укреплением положения дворян в городских управах, а выборные права не позволяли отражать чаяния всех городских сообществ. Несмотря на это, активность дворянства в решении городским проблем была намного ниже, чем у представителей буржуазии и купечества. Так или иначе, но появление попечительских, наблюдательных и прочих общественных советов начало формировать гражданское общество в городах дореволюционной России.
Февральская революция 1917 года ввела всеобщее избирательное право и гражданское равенство в правах. Аристократическое обращение «господин» сменилось на демократичное «гражданин», которое этимологически происходит от слова «горожанин». Временное правительство занялось разработкой нового Городового положения, которое по иронии судьбы должно было быть принято в октябре 1917 года. После диктатуры военного коммунизма, реанимация городского самоуправления в условиях НЭПа казалась естественной. По мнению известного урбаниста Л.А.Велихова (1928 год), развитие местного самоуправления должно было связать администрацию с горожанами и, особенно - с предпринимательскими слоями. Отсюда наряду с частными интересами у гражданина появились общественные. Принимая участие в управлении, гражданин в этом случае был готов содействовать ему всеми силами, как собственному делу. В этом случае, местное самоуправление становилось подготовительной школой, как для горожан так и для государственных деятелей высших категорий, «…которые, через него, знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным способом, т.е. теоретически (выделено И.П.), но из живой общественной практики»[1;245]. Впервые со времён Петра I, предполагался процесс самоорганизации и самоуправления, который пробудил бы инициативу городского сообщества в формировании программ для решения управленческих и градостроительных задач. Однако власть большевиков до конца 20-х годов практически свернула местное самоуправление, заменив его иерархией централизма советов. Отныне планирование городов, включая бюджеты, развитие инфраструктуры и т.п. утверждалось федеральной государственной властью. Участие горожан соответственно упразднилось. Соответственно демократическое обращение «гражданин» сменилось узкопартийным «товарищ». Мало того, «гражданин» стало формой антагонистического обращения между силовыми структурами государства и нарушителями закона.
Реформа 90-х годов прошлого века вернула городское самоуправление, но полувековое отсутствие опыта гражданского договора привело к состоянию «холодной гражданской войны». Деструктивные социальные конфликты стали тормозить городское развитие. Такая ситуация до сегодняшнего дня провоцирует у власти процедурный формализм, игнорирование институтов общественных организаций и мониторинга мнений горожан. Налицо разрыв городских социальных коммуникаций. Однако при развитии глобальных сетей интернета, социальные коммуникации возобновляются в новом качестве и в виде сайтов и флешмобов становятся настоящим средством борьбы с произволом власти даже при коррупционном контроле над СМИ.
Российский город становится многосценарным и мультикультурным социопространством. Это вызвано разными причинами. Во-первых, города с диверсифицированной экономикой эффективны, поэтому процессы, влияющие на развитие города, многофакторны и сложны. Как следствие, точный и конкретный долгосрочный прогноз развития становится невозможным. Во-вторых, демография российских городов мотивирует миграционные процессы из стран СНГ. В-третьих, фанк-капитализм, основанный на индивидуализме и высокой мобильности трудовых ресурсов, усложняет расчеты трудовой занятости и завязанное с этим прогнозирование развития территорий. В-четвертых, развитие субурбий, транспортной инфраструктуры и глобальная автомобилизация провоцирует высокую мобильность городского населения, поэтому нормативы советского периода, построенные на оседлости горожан в соцгородах и их династийной профессиональной «привязке» к одному предприятию, уже не могут действовать эффективно. Мобильность мирового населения создает в крупных городах ситуацию сосуществования ментальности родовых, феодальных, капиталистических, социалистических отношений. Обострение, равно как и разрешение национальных, религиозных, социальных и других противоречий порождает феномен поликультурного, почти коллажного пространства в городах развитых стран.
Правила игры не успевают за изменившейся реальностью, что вызывает опасность нарастания социальных конфликтов, утраты комфортной среды, разрушения устоявшихся ценностей. Отсутствие толерантности среди простых жителей отзывается коммунальными неразберихами и конфликтами. А отсутствие элементов городской культуры среди лиц, принимающих решения по поводу городского развития приводит к непониманию и отрицанию разных мнений среди профессионалов.
Современная сложность города определила необходимость взгляда на системные проблемы в целом. Это требует включения большого количество участников в процессе решения проблемы, каждый из которых принесет свое отношение к проблеме и свой взгляд на мир. Поэтому планирование должно отвечать на вопросы, поставленные с альтернативных точек зрения. Планирование должно быть достаточно гибким, чтобы существовала возможность его изменения под воздействием не только новых обстоятельств, но и новых альтернативных точек зрения. Сегодня актуально создание не жестких градостроительных регламентов, а гибких стратегических программ, позитивно реагирующих на все новые изменения и влияния как глобальных, так и региональных нелинейных процессов. В этом суть адаптивного управления, - предупреждающего (превентивного, профилактического) подхода, провоцирующего экспериментирование, создание системы обратной связи для слежения за состоянием и оценки происходящего, поддерживающего интегрированные (цельные) градостроительные формы (градообразования) и инфраструктуры, процессы обеспечения и обслуживания с целью изучения происходящего в направлении заданных целей с уточнением и постоянным совершенствованием ответа на новую информацию [4].
Сегодня необходимы эффективные механизмы взаимодействия власти и жителей путем создания общественных институтов с широким представительством. В свою очередь власть должна более четко структурировать взаимодействия различных уровней, а именно муниципальной, региональной и федеральной. В качестве одного из эффективных механизмов взаимодействия власти и жителей является широкое социальное градостроительное планирование, которое позволяет осуществить переход от административного жесткого планирования к адаптивному оперативному планированию с различными формами (широкомасштабное «консультирование реконструкции»; «ежегодный генеральный план»; «инициатива устойчивого развития» и др.) [4]. При этом механизмы саморегулирования, имеющиеся сегодня, должны реализоваться с участием подавляющей части профессионального сообщества, в качестве консультирующих экспертов и городских менеджеров. Поэтому в высшем образовании созрела необходимость разработки новых образовательных дисциплин для градостроителей и управленцев, а именно компетенций социального диалога, технологий публичных слушаний и мониторинга общественного мнения
В рамке принятой на сегодня смены парадигмы - перехода от градостроительства к градо-устройству, для эффективного развития городских территорий власть должна создать мотивацию для активного включения граждан в процесс оперативного градостроительства. Социальные опросы вскрывают следующие блоки проблемы развития гражданского общества: проблемы мотивации, проблемы развития культуры и накопления коллективных действий и институциональные, которые связаны с отсутствием возможностей гражданского участия [2;3].
Практика показала, что наибольшая конструктивность социального диалога власти, достигается сегодня в тех городах, где созданы Общественные Советы по стратегическому планированию (пример Тольятти). Отсюда основной вывод: необходимо формирование нового развитого института экспертных и общественных советов.
В качестве конкретных мероприятий предлагается создание для города и агломераций городов следующих институтов:
- общественный совет по стратегическому планированию развития города и агломерации, как постоянно действующий общественно-консультативный орган, который создается с целью обеспечения согласованности межмуниципальных отношений, интересов различных социальных групп городской общественности и органов местного самоуправления. В состав совета входят рабочие группы, которые могут быть объединены в тематических комиссий: «Ресурсы и экология», «Социокультурная», «Экономика и технологии», «Городское хозяйство», «Самоорганизация, самоуправление, управление» и т.д.
- координационный профессиональный экспертный совет, как постоянно действующий профессиональный консультативный орган, осуществляющий независимую экспертизу и консультации для органов местного самоуправления, общественного совета по стратегическому планированию, ТОС и отдельных социальных групп. В состав совета входят рабочие группы, которые могут быть также объединены в тематических комиссий: «Градостроительство и архитектура», «Экономика и городское хозяйство», «Ресурсы и экология», «Социокультурная», «Транспортная инфраструктура», «Инженерная инфраструктура» и т.д. Эксперты получают аккредитацию на основании Положения, и привлекаться отдельно для проведения профессиональных экспертиз;
- городской форум (клуб) – городская площадка (здание, группа помещений и т.п.) с постоянно действующей выставкой новых проектов развития города и проектируемых объектов города, помещения для круглых столов и дискуссий, проведения общественного совета и экспертного советов, помещения рабочих групп мониторинга общественного мнения, социологических опросов. Задача городского форума – подготовка информации и формирование проблематики для работы советов, обучение горожан чтению проектной документации, специальное обучение членов советов и экспертов. Городской форум открыт для любого жителя города. Городской форум может начинать формироваться в виде виртуальных площадок (сайты интернета) или в телевизионных СМИ в виде периодических программ, транслируемых в прямом эфире.
Совершенно очевидно, что предложенные мероприятия вполне реализуемы на сегодняшний день даже без затрат. Правда есть опасность формального подхода. Поэтому для эффективности работы новых институтов необходима политическая воля власти, чтобы перейти к конструктивному прозрачному диалогу с горожанами.
Сегодня в новых условиях городской власти совместно с городским сообществом необходимо сформировать новый инструментарий, который снимет социальное напряжение «холодной гражданской войны». Соответственно необходима разработка нового гражданского договора, устанавливающего основные рамки дискуссий, правил поведения и разрешения конфликтных ситуаций. Дальнейшее развитие самоуправления должно повлечь формирование ответственных городских сообществ с конструктивными договорными программами развития городских территорий. В соответствие с этим будут совершенствоваться новые городские институты социальных коммуникаций и мониторинга общественного мнения.
Список литературы:
1.Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. –М.: Наука, 1996
2.Задорин И.В. Власть и общество в России: развитие взаимодействия и повышение эффективности гражданского участия/ Фрагменты доклада. – М.: Исследовательская группа «Циркон», 2010
3.Джаншиев Г.А. Городское самоуправление (Городовое положение 1870 года) // Эпоха великих реформ. По изданию 1900 г. // Allpravo.Ru, 2004.
4.Кукина И.В. О методах неформального градостроительного планирования в зарубежных странах. - сайт «V открытый градостроительный форум»,dsa.novo-sibirsk.ru
5.Наринский Д.М. Градоустройство – взаимодействие власти, общества и профессионалов./Модели управления и социальные модели города и территорий. Тезисы к докладу на V градостроительному форуму в г.Новосибирске.
6.Правоторова А.А. «Внимание город!»:Сборник статей V Открытого градостроительного форума «Современный город: новый гражданский договор» - Новосибирск, 2011
7.Проект «Граждане оценивают местное самоуправление-2005». Аналитический отчет по итогам опросов населения. Версия от 29.07.05 – М.: Исследовательская группа «Циркон», 2005
8.Сборник «Десять лет Санкт-Петербургскому городскому общественному управлению»